立法是制度变迁的重要方式。根据制度经济学的理解，制度变迁要受到既有制度环境的约束，尤其是作为基础规则的宪法秩序的约束。从法理学上理解，宪法是国家的根本大法，是母法，是制定其他一切法的基本根据。任何立法都是在宪法确定的框架中得以存在。本文借鉴制度经济学的理论分析我国政府信息公开立法的宪法环境约束，从而为我国制定政府信息公开立法提供一些有益的启示。

    　　1　作为政府信息公开立法的基础环境的宪法秩序

    制度经济学认为，制度变迁是特定制度环境下的制度安排，制度安排受既有的制度环境的约束，对制度变迁方式、途径的选择不能不考虑到现存制度提供的基础规则。立法是一种正式的制度安排，它与其他制度规则相比带有更强的制度刚性，立法需求的产生、立法的供给方式、立法的实施机制与效果等都与既存的基础规则有密切联系，在一定程度上，既存的制度环境决定了立法的需求、立法的供给以及立法的实施。
    什么是制度环境？诺思认为，“制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政法、社会法律的基础性规则。”[1]当然这个概念是从经济行为的制度环境角度来界定的。诺思将制度理解为基本上由两种规则构成的，其中非正式规则是指在人类历史活动中逐步形成的并得到社会公认的价值观、道德规范和意识形态，它广泛地存在于社会的各个层面；而正式规则则是由公共权威机构制定的具有强制性的政治规则与经济契约，它体现着一个社会的制度化水准。因此根据诺思的界定，制度环境可以理解为现行的正式规则与非正式规则构成的规则总和。另一个经济学家D·菲尼则将正式规则又分为两种类型：第一类制度是宪法秩序，即政权的基本规则，它规定了确立集体选择的条件的基本规则；第二类制度指的是制度安排，它包括法律、规章、社团和合同[2]。菲尼这种观点有一定的意义，宪法规则同普通的法律规则、政策等比较有较大的不同，有必要将宪法规则从正式规则中分离出来。从这个角度分析，制度环境则包括宪法规则、正式规则（主要以既存法律制度与政策为主）与非正式规则（风俗习惯、惯例等）构成的规则基础。
    宪法秩序是根本性的制度环境。宪法是组织社会生活并规定国家性质和形式的根本大法，是具有普遍约束力的一套政治、经济、社会、法律的基本规则，是制定规则的规则。“宪法秩序就是第一类制度；它规定确立集体选择的条件的基本原则；这些是制定规则的规则。”[2]宪法以类似于权利初始界定的方式，确立国家政治、经济、社会、法律的基本结构，是国家制定和实施一切法律制度的基础，是法律秩序产生的前提。任何立法都必须在宪法所确定的结构提供的可能性范围内进行选择。
    立法是制度创新、制度供给的活动。但制度创新与制度供给受到宪法秩序四个方面的影响：a.宪法秩序可能有助于自由的调查与社会实践，或者可能起到根本性的压制作用。b.宪法秩序可能直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易程度。c.宪法秩序影响以公共权力运用的方式，因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场会显示出引入的制度变化会发生方向性错误。d.一种稳定而有活力的宪法秩序会给政府经济引入一种文明秩序的意识——一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本或风险[2]。
    一般来讲，宪法秩序对立法产生的影响有：
    a.宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定立法的总方向，确定立法的基本价值，决定立法创新的内容与基本性质。宪法是一个国家的根本法，是立法的基本规则，任何立法行为必须有宪法的依据，不论这种依据是宪法明示的，还是宪法规则内含的。宪法关于基本社会关系的界定、不同社会利益的安排都体现了制宪者的基本价值取向，也从而决定了立法对具体社会关系以及不同社会利益具体的秩序安排即立法创新的内容与基本性质。
    b.宪法规则确定的权力结构和利益结构直接影响立法创新的成本与动力。这种宪法秩序的安排有可能促进立法创新，也有可能阻碍立法创新。宪法确定基本的政治、经济权力结构的安排，体现了制宪者对各种相互重叠和冲突着的利益要求的基本态度。这种宪法秩序限定了法律安排可能达到的可行性空间。新的经济关系的调整，必然要求新的经济法律制度来调整，而这种愿望只能通过新经济关系的代表——新的利益主体才能得以表达。新的利益主体能否以较低的成本进入政治体系，直接决定着新法供给意愿形成的难易程度。在民主政体下，既得利益格局对新法的阻力较小，立法创新的成本较小。而在“民意”难以上达的集权社会中，社会公众的立法意愿难以进入政治体系，无法得到国家机关的认可，立法创新就难以实现[3]。
    c.宪法通过确定立法的基本规则对立法活动进行指引，在一定程度上决定了国家在某一时期法律供给的质和量。布坎南说过：“日常生活中各种问题解决的好与坏，都能从宪法中找出原因。”[4]法律供给的质和量决定于很多因素，但宪法确定的一个国家享有立法权主体本身的素质、立法主体的范围、基本立法程序的设置等是很重要的影响因素。立法权力是社会上一种中性的权力，它应该超越于各种利益的纷争，不掺杂自身利益的考虑，对各种不同主体的利益进行权衡；同样，这种权力的行使也应有所限制，各种不同层级与同一层级的立法权力应有合理的界限，而且还要加强权力行使的监督，不应让它成为“部门利益”、“地方利益”的工具；程序的设置要符合“正当程序”，符合社会主义民主的基本要求，扩大公民的立法参与等，这些都是宪法规则的基本内容，宪法对其规定的完善与否，是法治水平高低的标志。

    　　2　政府信息公开立法凸显的宪法理念

    政府信息公开立法在西方国家开展比较早，后来成为世界各国立法的一大潮流。最早制定政府信息公开立法的是瑞典，瑞典1766年制定的《出版自由法》规定了公民为出版而阅读公文的权利。其后，芬兰于1951年制定《公文书公开法》，丹麦于1970年制定《行政文书公开法》，挪威于1970年制定《行政公开法》。
    美国的信息公开制度则是由一系列的法律构成。美国1966年制定的《情报自由法》要求行政机关依职权或依申请向社会公开政府信息；1976年制定的《阳关下的政府法》进一步要求，行政机关的会议必须公开举行，公众可以观察会议的进程，取得会议的信息和文件；1974年制定的《隐私权法》规定行政机关对个人信息的搜集、利用和传播必须遵守一定的规则；1996年《电子情报法》对电子情报的检索、公开、期限等问题作了具体地规定。
    法国于1978年制定了《行政文书使用法》；同年，荷兰也制定了《公共信息使用法》；加拿大于1982年制定了《情报自由法》；英国于1985年制定了《地方自治法》，作为国家行政机关的《信息自由法》也于1999年颁布施行；澳大利亚也于1982年制定了《信息自由法》。在亚洲，韩国于1996年制定《公共机关情报公开法》；日本也于1999年5月制定了《关于行政机关保有的情报公开的法律》，简称《情报公开法》。

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